【2011.01.04／中廣新聞／記者彭群弼／報導】

行政權干預媒體報導，是爭取民主政治歷程中的「必然之痛」，媒體基於監督與揭發事實的立場，讓獨裁者行徑曝光，讓危害人民權益者無所遁形，是作為第四權的天職。今年諾貝爾獎頒給大陸異議份子，無非也就是他說出了「執政當局」或許不樂見的真相。

就在諾貝爾獎留下空位，海峽一水之隔的台灣，12月中旬，一家境外衛星廣播電視頻道供應商的執照，因違規，執照換發未能通過。面臨下架。消息傳出，媒體譁然，遭到撤照的頻道供應商，隨即在旗下的新聞頻道反撲，其他頻道供應商，政治人物也紛紛表態，表達嚴重關切，對於「頻道不能播出」，視為行政機關將黑手伸進媒體的禁忌之舉。一時之間，似乎兩岸執政當局，都與負責傳達真相媒體或揭發真相的人為敵？

所謂的「真相」究竟為何？在遭到處分的媒體報導中，又少了多少真相？監理機關究竟有沒有可以檢討的空間，然而，「揮刀斷水」，是監管媒體的唯一手段嗎？

數位匯流隨著媒體跨界經營，大者恆大已經成為常態，台灣有線電視寡佔了七成以上的收視戶，成為台灣特有的廣電頻道生態，為了競爭幾乎涵蓋主要收視人口，但卻只有「有限的」收視戶頻道的產業生態下，能夠擠進「有線電視」上架頻道位置，就成為兵家必爭之地，無法排入系統商的頻道表，節目不見天日，沒有生存空間，更遑論好不容易擠進上架位置，竟然會被行政機關下令「下架」，對遭到處分的業者而言，生存之戰，奮力一搏，也是可以理解。

號稱個案審查，堅持獨立審查原則的NCC，究竟有沒有排除外界干預，依法論理，准否公平？從外界排山倒海而來的批評，似乎也意味著有討論空間。

回顧整起事件，起因於去年底，年代與其他19家頻道供應商六年前取得的衛廣執照許可到期，向政府「換發」下一張六年執照。NCC依法也辦理評鑑。19家業者，有12家沒有違規紀錄，順利換發。7家有處分紀錄，累計違規第一名的年代綜合台，當時被負責審查的學者專家組成的審查委員會認為違規情節嚴重，建議NCC不給予換照。NCC委員會今年二月下旬討論後，決定給予留校察看處分，同意換照，但附上條件，要求業者一年內不能再出現節目廣告化等兩類型的違規。三月初換發執照後，三月中旬，年代又出現違規紀錄。

如此一來，年代的換照，依照將近九個月之後才做出最終認定的NCC官員的說法，違規紀錄一旦發生，就代表違反了換照的條件，換照無效。NCC在七月中旬，針對換照後的違規做出行政罰款的決定，但一直拖到年底，才做出最終認定，年代綜合台需下架。

從行政程序上，NCC搬出了包括：衛廣法及行政程序法，強調「換照不通過」，一切依法有據，但從業者的觀點而言，NCC並沒有在第一時間告知執照失效。雙方認知最大的差異之一在於，業者認為依照衛廣法的規範，撤銷執照的行政處分，應該依循先警告、暫停播出，最後才是撤銷執照，NCC卻直接判死刑，沒有給業者機會，業者當然不服。此事引發國內各界關注，立法院也要求NCC提出專案報告，NCC主委蘇蘅努力解釋，執照換發每六年一次，每兩年會針對業者進行評鑑，評鑑如果發現缺失應該改善，如果不改善，NCC有權在下一次換照時，不給予通過，避免業者心存僥倖，執照一旦取得，就不需要擔心節目不得播出。年代的處份案，是年代連續違規，規勸無效，是記滿三大過，不是一個小過就開除。

但立委質詢時，幾乎一面倒的擔憂政府權力過度擴張，侵害媒體。民進黨籍立委郭玟成認為，就算先進的英美等國，也少有廣電執照遭到撤銷的處分，更何況執照失效之前，也應該先有其他程度較輕的處分，萬一沒有效果，再考慮最嚴厲的處分過去六年有沒有停播，停播三天，七天，三個月也好，他不會怕嗎？會怕啦。

此外，國民黨籍立委孫大千則是質疑，針對換照條件，現行的衛廣法，其實並沒有非常詳細的規範，在當時的時空背景有特殊的原因，希望避免政治力介入，因為當時新聞局一口氣關閉七個頻道，NCC好不容易成立，如今仍然發生媒體關門，特別是在法律沒有充分授權的情況下，媒體因為行政機關的「內規」就得關門，顯然有問題。

針對換照部分，並沒有獲得明確的法律授權。

12月30號晚間11點59分59秒，年代綜合台的節目訊號中斷。留下的最後一個畫面，是年代抗議NCC不公平的黑底白字的抗議標語。「年代」也發出六點聲明。要求行政機關尊重立法院做出要求撤銷處分的決議，也表示循司法途徑救濟。爭議前後延燒了約半個月，短暫劃上句點。

但這起爭議，一方面首開NCC開鍘的先例，一方面也凸顯了有關頻道管理的一些不足之處。

首先，從行政機關而言，一般老百姓其實一點都聽不懂所謂的：「換照、撤照，平日監理，換照監理」這些專有名詞。實際感受就是：一家電視頻道從家裡的電視消失。頻道一天要播出20幾個鐘頭的節目，其實，並非每個節目都違規。觀眾更難明白，為何因為部分的節目違規，就要讓整個頻道消失。這也就怪不得媒體訴諸民意時，很容易就取得包括名嘴，民代以及所謂的社會輿論同情。

檢視NCC所公佈的處分內容，年代綜合台的確反覆出現節目廣告化，以及播出誇大產品功效，抵觸衛星相關法規的節目內容。頻道經營不易，除了自製或外製節目之外，將頻道時段外包，利用座談會，推薦表演等方式，替產品行銷的「資訊性節目」，其實年代不是唯一這麼做的業者。是因為違規，再加上規勸無效，才構成換照不成的條件，業者對此的說法，則是強調一直都有有改進，加強自律，甚至從今年九月份之後，就已經停止播出資訊性節目。但過去所犯的錯誤，以及換照後為何還在繼續違規？則是NCC與業者之間的認知落差所在。

平心而論，無論是一般監理或換照監理，目的無非就是監督業者是否認真經營得來不易的頻道，透過評鑑，給予改正的機會，但現有法律，兩者缺乏一貫性，換言之，一般監理所發現的缺失及累計處分的程度，應該以明確的方式，與換照監理連結，換言之，如果平日表現不佳，罰款滿天，達到停播處分程度，累計一定停播程度，換照時，就可能無法過關，甚或，只能先領臨時執照，缺失改善之後，才能換發正式執照，如此一來，如同交通違規記點，達到一定程度，駕照吊扣，吊扣次數太多，就會被吊銷。符合比例原則，處分也有邏輯可言。業者比較能夠服氣。

就媒體而言，除了認定媒體的公器特有身份之外，似乎也不應該迴避，為何強調已經持續改進內容及節目品質的決心，卻又不斷發生違規，並且被認定處分。將問題單純化為打壓媒體言論自由及生存空間，似乎也犯了模糊焦點的問題。

年代綜合台的個案，背後凸顯了法律規管有改進空間，也再度暴露了台灣媒體向來以自我為中心的態度及表現，恐怕，都應該要檢討。

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　　且讓我們拋開許多法律的專業字眼，從一個社會公民對公共事務抱持關心的基礎，重新地思考言論自由的意涵。言論自由是什麼？它有沒有規範的疆界？言論的自由是一個絕對不能被侵犯的神主牌嗎？答案當然不是。我們都有最基礎的常識，我們知道當言論自由違背了某些前提，此時個人將不在憲法保障言論自由的範圍內。比如說如果個人言論涉及污辱、毀謗他人，則會遭受法律制裁；若個人的言論涉及洩漏機密、造成對國家安全的重大威脅，此時在顧及國家及社會整體安全的前提下，犯罪者甚至可能處以叛國罪等重大罪名。所以我們必須重申一件事，言論自由並不能無限上綱，憲法所保障的言論自由，在違背法律的前提下，仍然是不適用的。

　　正因為憲法和法律必須保障每個人的自由，所以自由這件事從來就關係著保障與約束；唯有在受到法治基礎上所約束的自由，才是自由的意義。在民主社會中，因為尊重每個人作為一個獨立自主的個體，而以被動的法律約束及刑罰，作為社會安全秩序維護的最後手段。
　　那麼媒體的言論自由，其疆界又在何處呢？大眾媒體使用空氣中的頻率波段傳播，然而因波段具有稀有性，因而媒體就像是水電瓦斯一段，是大眾有權接近使用的稀有公共財。換句話說，媒體雖然是營利機構，媒體仍然對全體公民負有責任，媒體並非漫無限制地自行任意決定播出的內容，而必須站在自律的立場，審慎評估播出的內容，負起身為社會公器所應負有的責任。於此同時，相關的法規與公權力的處罰則是作為保障全體公民共同利益的最後防線。

　　在一個民主的社會裡，我贊成媒體主動自律遠重要於被動的他律。民主社會之中，當公權力的手段必須介入時，通常代表個人的自律能力被否定，因而剝奪他的自由權。媒體與個人的最大差別在於，媒體所共同建構的公共領域或者是輿論，必須秉持以大眾利益為優先的前提，同時不能排除每個公民接近使用的權利。媒體當然可以有特定的立場，而且從民主政治的觀點，媒體的角色絕不能是當權者的政令宣導，而應從人民的角度監督政府、辯論政策，並且提供公民發表意見的平台。也因為媒體的波段稀有，不同的媒體內容與意見發表彼此之間便有強烈的排擠關係，在以上諸多前提之下，媒體的言論自由，往往涉及的影響更大、層級更多、利益關係更複雜、競爭更激烈，也就更需要比起一般的個人言論而言更為複雜、精確以及強有力的社會規範。

　　且讓我們再回到年代綜合台的撤照事件，當媒體受到政府與人民的託付，也獲得憲法所保障的言論自由，在組織營利的前提下，必須播出對全體人民共同利益相關的節目內容時，該台選擇在下午時段播出完全由廠商製作的行銷節目，將屬於全民的稀有公共財完整售出予廠商，在獲利的同時卻沒有提供任何娛樂、教育閱聽人的媒體內容。這一點已經違反了媒體經營者的社會契約，全民的利益就此被讓渡。

　　其次，因為媒體頻道波段的稀有性與資源排擠的效應，當該台將整個時段賣斷給廠商，同時阻斷了一般公民近用媒體的可能。當年代企業作為一個社會及公民所託付的媒體經營者角色，卻將屬於公民的社會公器以近似出租的方式讓予特定廠商圖利，其行為便已違反了媒體作為社會教育公器的責任，也辜負了全體公民的期待，更排除了一般公民近用媒體發表意見的可能，個人的言論自由，反而在此被犧牲殆盡。

　　最後，回歸到本文的原點，筆者認為言論自由並不等於漫無邊際的、無政府式的自由；相對的，言論自由的可貴之處，在於法治的基礎、在於自我約束、在於尊重與節制。尤其在屬於公共財、稀有的媒體環境中，媒體的自律與他律是必備的兩道把關者，如何在這兩者之間取捨，考驗著主管機關與媒體經營者的智慧；兩者並行並重，相互尊重，才能給台灣的媒體生態，帶來更多元健全的發展環境。

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NCC處理年代事件應以政治行銷思維與民溝通

憲政法制組高級助理研究員 黎家維
關鍵字： NCC 年代撤照 政治行銷

       此次有關NCC將年代撤照關台乙事，引發社會與媒體界之軒然大波。NCC雖自認於法有據，且此處理已屬合情合理，並非斷然痛下重手，但卻也引發政府是否干涉與管制新聞自由，以及NCC是否過於濫權等爭論，影響民眾對政府之觀感。對於NCC處理此事件，是否能採取更為圓融之手法，並使民眾知曉其原委而支持NCC作法，確有若干值得檢討之處。
　
　   NCC宣布年代即將撤照關台，對一般民眾造成若干震驚，理由在於NCC此舉頗為突然，一般民眾不知前因後果，即見NCC以最嚴厲之手段，來處理所謂節目廣告化之問題。節目廣告化之問題雖然於衛廣法所規範，但民眾對此可能不甚明瞭，或許亦因習以為常或積非成是而不了解其嚴重性，因此面對NCC突然之舉，產生負面之聯想，應非難料。而總統與行政院長於第一時間雖有所回應，但是卻讓人產生政府內部溝通協調不足，放任NCC做出如此重大決定而成為太上機關，導致政府形象受損，再次挫傷馬無政府領導威信。
　
　   檢討言之，NCC此舉可能自認於法確有依據，但是缺疏於政策或政治行銷之思維，致使問題複雜化與引發後續風波。政府關閉民間電視台對於新聞自由之影響甚鉅，相關之政治效應深遠，甚至影響國內外視聽，因此在做出重大決定前，NCC仍宜思索各層面之後續影響，不宜僅關懷法條適用之單純面向。尤其對於大眾，應盡可能使其知曉，避免有突然震撼之舉的出現，而讓民眾心生無謂聯想。
 
　    在此方面，建議NCC在處理類似問題或做出重大決定前，應採取必要的警示性或警告性的作為，避免新聞曝光時即為最終且最嚴厲之決定。例如，NCC應善用裁量權，於年代違法時，依法給予處罰，且視情況而逐步增加罰則。若年代仍不改善或惡意拖延，則NCC應予以公佈並引起公眾就相關議題之討論（如廣告節目化是否應規範？應如何規範?），而在採取最嚴厲措施時，更應該先行預告，要求其改善，由民眾共同監督其改善作為。此舉不僅可以化解民眾疑慮，甚至可以爭取民眾對NCC作法的支持。
　
　    其次，NCC雖然為獨立機關，依法獨立行使職權，但是其仍屬於行政部門之下之一環，行政院長對其職權之行使仍負有監督之責。對此「行政一體」之原則，大法官613號解釋理由書提到：「行政旨在執行法律，處理公共事務，形成社會生活，追求全民福祉，進而實現國家目的，雖因任務繁雜、多元，而須分設不同部門，使依不同專業配置不同任務，分別執行，惟設官分職目的絕不在各自為政，而是著眼於分工合作，蓋行政必須有整體之考量，無論如何分工，最終仍須歸屬最高行政首長統籌指揮監督，方能促進合作，提昇效能，並使具有一體性之國家有效運作，此即所謂行政一體原則。憲法第五十三條明定行政院為國家最高行政機關，其目的在於維護行政一體，使所有國家之行政事務，除憲法別有規定外，均納入以行政院為金字塔頂端之層級式行政體制掌理，經由層級節制，最終並均歸由位階最高之行政院之指揮監督。」因此，NCC雖然依法獨立行使職權，並就個案之處理不受上級干預，但是對於影響國家形象且政治效應深遠之決定，得「高度巧妙地」讓權威人士或主要社群要角有所理解，例如得透過先前階段之警告甚且發出最後通牒，甚且先向廣義的媒體監督NGO與社群學者諮詢，再如對報章媒體說明（以為廣義的施壓及讓主要方理解），使政府部門與社會各界能對後續影響與因應加以掌握，而且也因此得預作準備。如此或可避免NCC成為太上機關，無人能管的批評。但此舉也應注意不得成為上級干涉獨立機關運作之途徑，以損害獨立機關之獨立運作精神。

（本文刊登於100.01.16中央網路報星期專論）

原文: NCC處理年代事件應以政治行銷思維與民溝通 - 國家政策研究基金會
網址: http://www.npf.org.tw/post/1/8686